Det treårige forskningsprosjektet Innovativ avfallslogistikk har hatt som målsetting å generere kunnskap som skal bidra til mer kostnadseffektive og miljøvennlige løsninger for innsamling av avfall fra norske kommuner. Denne rapporten gir en oppsummering av kunnskapen som er generert i prosjektet.
Prosjektet har dokumentert at norske kommuner organiserer innsamling av avfall på svært ulike måter. Dette gjelder både hvilke målsettinger som ligger til grunn for avfallshåndteringen, organisasjonsform, hvorvidt de samarbeider med andre kommuner eller ikke, om de kjøper inn tjenestene eller gjør det i egen regi og hva slags innsamlingssystemer de har valgt (poser, beholdere, biler og drivstoff, nedgravde løsninger og avfallssug og sorteringsanlegg).
For å bidra til kunnskapsbaserte beslutninger har arbeidet i prosjektet bestått av tre hovedtemaer: beregninger av kostnader og miljøpåvirkning fra avfallslogistikk, analyser av innkjøp av tjenester knyttet til avfallslogistikk og analyse av avfallslogistikkens transformative potensial. Resultater fra hver av delene oppsummeres i denne rapporten, og korte sammendrag gis nedenfor.
Beregninger av kostnader og miljøpåvirkning fra avfallslogistikk
Målsettingene knyttet til sirkulærøkonomi og økt og separat utsortering av en rekke avfallstyper har skapt et behov for å kunne simulere hvordan ulike løsninger påvirker kostnader og klimagassutslipp for en gitt kommune eller avfallsselskap. Prosjektet har dermed utviklet en modell som kan beregne kostnader og klimagassutslipp knyttet til avfallsinnsamling fra husholdninger.
I denne rapporten vises ulike eksempler på bruk av verktøyet som demonstrerer hva slags typer analyser som kan gjennomføres med verktøyet og som representerer aktuelle problemstillinger for norske kommuner og avfallsselskaper:
- Fleksibel innsamling sammenliknet med faste henteider (tettbebygd område)
- Sammenslåing av beholdere (tettbebygd område)
- Elektrisk renovasjonsbil sammenliknet med renovasjonsbil på diesel (tettbebygd område)
- Fra ett skift til to skift per bil (tettbebygd område)
- Fra to ansatte til en ansatt per bil (tettbebygd område)
- Bedre utnyttelse av tokammerbil (ruralt område)
Analysene viser at verktøyet er egnet for å finne ut hva som er de største kostnadsdriverne og hvor i verdikjeden de største klimagassutslippene oppstår, og hvilke innsatsfaktorer som har størst påvirkning. Resultatene fra casestudiene som er gjennomført viser at optimalisering av systemet med tanke på kostnader i mange tilfeller også vil gi reduserte klimagassutslipp. Andre ganger må det gjøres avveininger mellom økonomiske kostnader og klimatiltak, slik som for eksempel bruk av elektriske renovasjonsbiler, og mellom økonomiske kostnader og service ovenfor innbyggerne, som for eksempel distanse til beholder og avveininger mellom hente- og bringeordning. For å vurdere netto effekt av økt servicegrad, bør det også sees på hvordan sorteringsgraden faktisk påvirker innsamlingsgraden av de respektive avfallstyper, vurdert i et helhetlig perspektiv. I så fall bør økte klimagassutslipp fra innsamling av avfall med økt servicegrad vurderes opp mot potensielle reduserte klimagassutslipp som følge av at mer avfall sorteres ut til riktig behandling.
Innkjøpsanalyser
Innkjøpsanalysene som er gjennomført i prosjektet består av tre hoveddeler: dialog i anskaffelsesprosessen, analyser av gjennomføringen av anskaffelsesprosessen og anskaffelsesperioden og analyser av gjennomførte anskaffelser.
Anskaffelser og innovasjon: Den onde sirkelen
Forskningslitteraturen viser at økt grad av dialog har potensiale til å drive frem innovasjon gjennom felles verdiskaping, bedre samarbeid, økt transparens og økt effektivitet. Prosjektet har sett nærmere på hvorfor dialog er vanskelig i offentlige anskaffelser, og hvordan dette påvirker innovative anskaffelser. Intervjuer med relevante aktører avdekket et mønster der mange fortsetter å gjøre det man alltid har gjort, fordi man i begrenset grad gir og får innspill om noe nytt. Prosessen legger opp til liten grad av feedback, kommunikasjon og oppfølging i anskaffelsen, som igjen forhindrer at man bygger kompetanse. Gitt at målet er innovasjon og kompetanseutvikling, blir dette en ond sirkel. En viktig forklaring ligger i frykten for å gjøre feil med tanke på regelverket om offentlig anskaffelse.
Anskaffelsesprosessen: Den ufullstendige sirkelen
Prosjektet har sett på hvordan kommunene bruker anskaffelsesprosessen til å velge og følge opp leverandører, og lære av leverandørsamarbeid. Gjennom intervjuer ble det observert at det brukes betydelige ressurser på å utarbeide kravspesifikasjonen, og noe mindre på selve konkurransegjennomføringen, mens det brukes minst ressurser på kontraktsoppfølging. Dette kan betegnes som en lineær prosess som kan medføre at det i liten grad legges til rette for læring og forbedring. Det foreslås at det implementeres en prosess basert på Plan, Do, Check, Act, eller planlegge, utføre, kontrollere og korrigere for å fremme en lærende organisasjon. Sirkelen med de ulike oppfølgingsaktivitetene kan tilrettelegge for mer kontinuerlige forbedringer og kompetansebygging.
Styring og organisering: Den manglende sirkelen
En analyse av gjennomførte anskaffelser innenfor avfallslogistikk viser at måten kommunene har anskaffet innsamlingstjenestene for husholdningsavfall i stor grad har vært den samme i 30 år. Anskaffelsene er i hovedsak gjennomført etter åpen anbudskonkurranse og pris er vektet høyest blant tildelingskriteriene i kravspesifikasjonene, med noen få unntak. Dette fremmer en markedsøkonomi basert på konkurranse fremfor samarbeid, og viser liten grad av «innovative anskaffelser», noe som kan være en barriere for forbedringer og innovasjon.
Avfallslogistikkens transformative potensial
Avfallsbransjen står i likhet med resten av samfunnet overfor to megatrender som er forventet å skape radikal transformasjon: digitalisering og grønn omstilling. Forskningslitteraturen peker på noen sentrale dimensjoner og egenskaper for å oppnå transformasjoner: ‘retning’, ‘koordinering’, ‘etterspørsel’ og ‘refleksivitet’.
Når det kommer til retning og koordinering observeres et «fragmentert landskap», det vil si at kommuner har organisert avfallsinnsamlingen på svært ulike måter. Den norske kommunestrukturen med mange små kommuner og tradisjon for siloorganisering i kommunesektoren representerer dessuten et sårbart utgangspunkt for transformative endringer. Aktører med innovative ambisjoner opplever likevel at det er rom for endringer. Det er eksempler på aktører som får til mye, men manglende koordinering og mekanismer for oppskalering på tvers av kommuner synes å utgjøre sentrale barrierer for transformativ endring. Resultater fra prosjektet viser at det det ligger et potensiale i økt koordinering både internt i og mellom renovasjonsselskapene, samt eksternt i samspillet mellom offentlig og privat sektor
Når det gjelder etterspørsel og refleksivitet har prosjektet pekt på hvordan eierskap av, og investeringer i, fysisk infrastruktur kan føre til innlåsing i eksisterende forretningsmodeller og dermed hindre videre utvikling. Dette gjelder også økende grad av kildesortering, som krever en omfattende logistikkstruktur. Beregningene utført ved hjelp av verktøyet har vist at tilsynelatende små beslutninger kan ha stor påvirkning, og valg av biler og beholdere, både i egen regi og langvarige kontrakter, skaper langsiktige bindinger og strukturer som er krevende å endre. Det er derfor viktig å redusere risiko for overetablering av anlegg og utstyr. Dette kan gjøres ved hjelp av økt samarbeid, dialog og refleksivitet i form av mulighet til å justere kursen underveis, både med tanke på nye løsninger og eventuelt endringer i kontraktsperioden.
Konklusjon og videre arbeid
Prosjektet har utviklet modeller som kan bidra til økt kunnskap om avfallsinnsamling og hvordan denne kan forbedres, både når det gjelder kostnader og klimagassutslipp, og knyttet til hvordan gjennomføre og følge opp innkjøp av tjenester knyttet til avfallsinnsamling. Videre peker prosjektet på noen utfordringer knyttet til et «fragmentert landskap», det vil si den store variasjonen i hvordan kommunene organiserer og gjennomfører avfallsinnsamlingen, og som kan oppleves som en begrensning mot både felles og egen kompetanseutvikling og innovasjon. Disse barrierene kan reduseres ved å være bevisst på utfordringene og å sørge for samarbeid mellom kommuner og internt i kommunale etater, mellom kommuner og på tvers av privat og offentlig sektor. Disse innsiktene fra prosjektet vil kunne bidra til bedre beslutninger dersom de implementeres av kommuner og avfallsselskaper.
I et fremtidig arbeid er det ønskelig å koble sammen estimering av kostnader og klimagassutslipp med kunnskap om innkjøpsprosessen. Bruken av et slikt verktøy kan bidra til økt bevissthet og transparens om kostnader i innkjøpssitasjonen, og dermed redusere økonomisk risiko og oppnå en fornuftig kostnadsfordeling. Dette kan potensielt åpne opp muligheten for å øke fokus på miljø og kvalitet som innkjøpskriterier.
Videre er det viktig å understreke at innsamling av avfall ikke kan sees isolert fra hele avfallssystemet, og at økt utsortering og investering i gjenvinningsanlegg ikke bør være en barriere for å jobbe med avfallsminimering, økt gjenbruk og redusert forbruk. I det videre arbeidet vil det derfor være interessant å undersøke nærmere hvordan innsamlingssystemene kan bidra til økt utsortering, økt gjenbruk og redusert forbruk. I tillegg vil det være aktuelt å gjennomføre analyser som ser på sammenhenger mellom avfallssystemet og forbruksmønstre. Kommunene og avfallsselskapene kan med slik kunnskap i større grad bidra med en mer helhetlig tilnærming i overgang til en mer sirkulær økonomi.
